Verfassungsrechtler kritisiert Bundesregierung: „Historisch bedeutsames Politikversagen“

Laufenlassen und Weiterwursteln

Wer hat die Asylrechtskarre denn überhaupt an die Wand gefahren? Der Verfassungsrechtler Hans-Jürgen Papier präzisiert in München seine Kritik an der Bundesregierung.

Die im Lande umlaufende Rede, die Bundesregierung breche in der Flüchtlingspolitik das Recht, erhielt im Januar einen gewaltigen Schub, als der ehemals höchste Repräsentant der höchstzuständigen Instanz, Hans-Jürgen Papier, bis 2010 Präsident des Bundesverfassungsgerichts, dem „Handelsblatt“ ein Interview gab. Man musste ihn so verstehen, dass mit der Öffnung der deutschen Grenze für Flüchtlinge, die anderswo einen Asylantrag hätten stellen können, die schlimmste Verfassungskrise in der Geschichte der Bundesrepublik eingetreten sei: „Noch nie war in der rechtsstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik die Kluft zwischen Recht und Wirklichkeit so tief wie derzeit.“

Jeder Bürger weiß, was daraus folgt, wenn er es in der eigenen Sphäre dazu kommen lässt, dass sich ein Spalt zwischen Normen und Tatsachen auftut: Ein rechtswidriger Zustand muss beseitigt werden. Der Berliner Staatsrechtslehrer Christoph Möllers gab seinerseits ein Interview, in dem er Papier vorhielt, er sage nicht, welche Rechtsnorm die Regierung verletze. Tatsächlich kam das Wort „rechtswidrig“ in Papiers Interview nicht vor. Jetzt hielt Papier, Emeritus der Ludwig-Maximilians-Universität, auf Einladung seiner Münchner Kollegen einen Vortrag über „Flüchtlingspolitik als Herausforderung für Staat und Verfassung“. Er hatte Gelegenheit, seinen Standpunkt zu verdeutlichen und im Lichte der jüngsten Ereignisse zu überprüfen.

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 Durch die Schließung der Balkan-Route sieht Papier sich bestätigt: Es sei nun anerkannt, dass unkontrollierte Zuwanderung kein Dauerzustand sein könne. Statt von einer Kluft zwischen Recht und Wirklichkeit sprach er von einem Auseinanderdriften, das 2015 seinen Höhepunkt erreicht habe. Bewegen sich Norm und Staatshandeln wieder aufeinander zu? Papier hält an der Ansicht fest, dass der Kurs der Regierung Merkel von der rechtlich vorgegebenen Bahn abweiche: Seit der Grundgesetzänderung von 1993 sei das Asylrecht nur noch für die Verfolgten gedacht, die sich nicht auf dem Landweg nach Deutschland durchgeschlagen hätten. Gemäß dem Asylgesetz sei die Einreise aus den Nachbarstaaten illegal, also zu unterbinden. Wie kann die Abhilfe aussehen?

Das katastrophale Ergebnis einer europäischen Unglücksfahrt

Wieder liegt dem Bürger die Antwort auf der Zunge: Man müsste das Gesetz nur wieder anwenden. Dass die Sache so einfach gerade nicht ist, stellte Papier zu Anfang des Vortrags heraus: „Der immer wieder zu hörende Ruf nach der Rückkehr zum Recht dürfte wegen seiner intellektuellen Schlichtheit zur Problembewältigung nicht reichen.“ Am Ende bemühte er den bei Kritikern der Regierung beliebten Gemeinplatz des Gegensatzes von Gesinnungs- und Verantwortungsethik.

War Papiers Warnung vor der Parole der Rückkehr zum Recht ein Akt diskreter verantwortungsethischer Schadensbegrenzung?

Nein: Dieselbe Formulierung gebrauchte er schon am 9. Dezember 2015 in einem Hamburger Vortrag, der am 18. Januar, kurz nach dem „Handelsblatt“-Interview, im „Verfassungsblog“ publiziert wurde. Hätte er denselben vorsorglichen Hinweis im Interview gemacht, wäre dessen Wirkung eine andere gewesen.

Ausdrücklich hatte er im Zeitungsgespräch der Bundesregierung die Verantwortung für den Funktionsausfall des flüchtlingsrechtlichen Instrumentariums gegeben. Auf die Frage, welche Grenzen die Regierung überschritten habe, sagte er: „Die engen Leitplanken des deutschen und europäischen Asylrechts sind gesprengt worden. Bestehende Regelungen wurden an die Wand gefahren.“ Die Wendung „an die Wand gefahren“ kehrte im Münchner Vortrag wieder, bezog sich nun aber auf die europäischen Regierungen insgesamt. Es zeigte sich, dass Papier mit dem Bild der Unglücksfahrt das katastrophale Ergebnis bezeichnet, nicht aber den Vorgang beschreibt, der dazu geführt hat. Dieser stellt sich als allmählicher Prozess dar. Über viele Jahre wurde versäumt, durch gemeinschaftliches Handeln die Bedingungen für ein europäisches Asylverfahrensrecht vereinheitlichter Standards und dezentraler Abwicklung zu schaffen.

Keine Entscheidungen im formalen Sinne

Papier wiederholte den „Vorwurf des historisch bedeutsamen Politikversagens“ und setzte hinzu, dass er damit kein „Staatsversagen“ meine. Das war in deutscher, zumal bayerischer Tradition eine Reverenz an die von Juristen getragene Verwaltung, die den Fortbestand des Staates zu sichern hat, wenn die Regierung Dummheiten macht. Versagen der Politik soll heißen, dass es die Regierung an Vorsorge fehlen ließ, als sie die Überlastung des europäischen Asylsystems sehenden oder blinden Auges hinnahm. Papiers Klage über den Mangel an exekutiver Voraussicht war der rote Faden seiner Analyse. Der Vorwurf ist plausibel, aber nicht eigentlich juristischer Natur. Natürlich ist die Vorsorge für das Gemeinwohl die ureigene Aufgabe der Regierung; aber sie stellt keine Rechtspflicht dar, deren Erfüllung eingeklagt werden könnte.

Die formale Frage der Rechtmäßigkeit des deutschen Regimes der geöffneten Grenzen hängt an einer Bestimmung des Europarechts, Artikel 17 der Dublin-III-Verordnung, der vorsieht, dass ein Staat Asylverfahren an sich ziehen kann, für die er eigentlich nicht zuständig ist: in Papiers Lesart eine Ausnahmevorschrift, die die Regel nicht aushebeln darf. In München widersprach ihm Claus Dieter Classen, Europa- und Völkerrechtler in Greifswald: Die Bestimmung sei in der Sache älter als die deutsche Asylrechtsreform und fixiere ein allgemeines Recht, das die Staaten sich vorbehalten hätten.

Um die Bundesregierung wenigstens für die Zukunft für bessere Vorsorgebemühungen in die Pflicht zu nehmen, griff Papier auf die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts zurück: Die Frage des Umfangs der Zuwanderung sei so wichtig, dass sich der Gesetzgeber damit befassen müsse. Auf der Karlsruher Wesentlichkeitstheorie beruhte zum Beispiel das erste Kopftuchurteil: Ein Kopftuchverbot könne nicht durch Erlass erfolgen. Es liegt typischerweise eine Vorschrift vor, eine normative Entscheidung, die als Kompetenzüberschreitung der Exekutive bewertet wird. Die von Papier kritisierten Entscheidungen der Regierung sind aber großenteils gar keine Entscheidungen im formalen Sinne und haben normative Qualität höchstens indirekt.

Die typische Redeweise eines Verfassungsrichters

Er rügt ein Laufenlassen und Weiterwursteln: Nicht-Entscheidungen, die mit der Zeit Handlungszwänge erzeugen. Wie solches Regierungshandeln in Gestalt faktischer Selbstfestlegungen in der Praxis unter die Herrschaft der Wesentlichkeitslehre gebracht werden soll, konnte er nicht sagen – es fehlt ja an der Vorschrift, die gerichtlich angegriffen werden könnte. Auch über die Gesetzesinitiativen der Asylpakete hinaus hat sich das Parlament zuletzt ständig mit der Flüchtlingspolitik befasst. Bedarf diese einer zusätzlichen parlamentarischen Legitimation jenseits des Vertrauens der Regierungsfraktionen in die Regierung? Wo Papier eine Quasi-Gesetzgebung sieht, die Einführung eines liberalisierten Einwanderungsrechts durch die Hintertür des Asylrechts, dürfte die Regierung darauf beharren, dass sie zur Vorsorge Spielräume diplomatischer Improvisation benötigt, die ein Gesetz unnötig begrenzen würde.

Quelle: Frankfurter Allgemeine

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